Die Idee, die Steuerbelastung von direkten auf indirekte Steuern wie die Umsatzsteuer umzuschichten, wirkt auf den ersten Blick wie ein Schritt in Richtung wachstumsfreundlicheres Abgabensystem. Doch bei näherem Hinsehen hat sie ihre Tücken. Die Welt funktioniert mitunter anders, als Theoretiker sich das in ihrem Wissenschaftssilo vorstellen. Gut gemeinte und theoretisch auch gut fundierte Ratschläge scheitern oft an der praktischen Durchführbarkeit. In der Staatswirtschaft gilt das Prinzip der Nonaffektation. Steuereinnahmen fließen demnach in den allgemeinen Haushalt und können nicht für bestimmte Zwecke festgelegt werden. Eine hypothetische Zweckbindung der potentiellen Mehreinnahmen durch eine höhere Umsatzsteuer geht also an der finanzwirtschaftlichen Realität vorbei, wie sie im Haushaltsgrundsätzegesetz verankert ist. Darüber hinaus lehrt die Erfahrung: Ist eine Steuererhöhung einmal beschlossen, weckt sie sofort Begehrlichkeiten der verschiedenen Fachministerien, die ihre Leistungen primär über die Ausgabenseite des Budgets definieren. Einnahmeverantwortung hat lediglich der Finanzminister. Vermutlich hätte eine Mehrwertsteuererhöhung daher vorwiegend neue Ausgabenprogramme im Schlepptau. Die vorgeschlagene kompensatorische Senkung der Sozialbeiträge und der direkten Steuern erfreut sich dagegen bei Politikern und Bürokraten einer weniger großen Beliebtheit. Sie dürfte allenfalls mit zeitlicher Verzögerung angegangen werden. Eine aufkommensneutrale Abgabenreform, deren erster Akt eine Steuererhöhung ist, scheitert damit wohl an der ausgeprägten Ausgabenphantasie real existierender Staaten. Es ist vermutlich eine Illusion, zu glauben, dass potentielle Mehreinnahmen eins zu eins an die Bürger weitergegeben würden, weil die Politik beide Reformteile synchron anpackt. Vielmehr dürfte der Mehrwertsteuervorschlag vor allem auf einen Anstieg der Steuer- und Staatsquote hinwirken. Dafür gibt es historische Beispiele. Der „Soli“ zeigt exemplarisch, dass Politiker die versprochene Zweckbindung von zusätzlichen Steuereinnahmen für hehre Ziele nicht allzu ernst nehmen und dass der Einnahmeappetit sowie die Ausgabeneigung des Staates unbegrenzt sind. Der Solidaritätszuschlag wurde nach der Wiedervereinigung eingeführt, um den Aufbau Ost zu finanzieren. Gleichwohl flossen die Mittel in den allgemeinen Staatshaushalt. Und als die Legitimationsgrundlage entfiel, weigerten die Politiker sich beharrlich, den „Soli“ ganz abzuschaffen. „Rasen für die Rente“ Ein anderes Beispiel einer angeblich zweckgebundenen Steuererhöhung ist die Einführung der Ökosteuer im Jahr 1999. Die kräftige Energieverteuerung wurde mit einer dadurch möglichen Beitragsentlastung in der gesetzlichen Rentenversicherung begründet. Damals entstand der Slogan: „Rasen für die Rente“. Heute sind die Wirtschaftssubjekte mit dauerhaft höheren Energiekosten belastet, die dem Standort Deutschland schaden. Aus demographischen Gründen heraus ist die dämpfende Wirkung auf den Beitragssatz zur Rentenversicherung dagegen rasch verpufft. Letztlich führte die Alimentierung der Rentenkasse dazu, dass echte Reformen, die die Beitragszahler nachhaltig entlastet hätten, vertagt wurden. Im Jahr 2007 wurde dann der Mehrwertsteuersatz drastisch von 16 auf 19 Prozent heraufgesetzt. Den Bürgern wurde dies durch das Versprechen schmackhaft gemacht, dass man mit den Mehreinnahmen die Beiträge zur Arbeitslosenversicherung spürbar senken und so die internationale Wettbewerbsfähigkeit Deutschlands verbessern wolle. Tatsächlich fiel die versprochene Entlastung nur minimal aus; der Löwenanteil der Mehreinnahmen wurde für die Haushaltskonsolidierung zweckentfremdet. Die Bürger waren bei diesem Abgaben-Deal wieder einmal auf der Verliererseite. Nach all diesen negativen Erfahrungen mit vorgeblich zweckgebundenen Steuererhöhungen erscheint es blauäugig, die Politiker zu einer Neuauflage vermeintlich aufkommensneutraler Reformen zu ermuntern. Angesichts des exorbitanten Anstiegs der Staatsverschuldung ist die Annahme einer aufkommensneutralen Reform ohnehin verwegen. Weil die Schulden von heute die Steuererhöhungen von morgen sind, ist das Drehen an der Steuerschraube programmiert, sofern die Ausgaben unangetastet bleiben. Unter diesen Umständen ist die Hoffnung, die Politiker würden nach erfolgter Mehrwertsteuererhöhung die direkten Abgaben senken, auf Sand gebaut. Flucht in die Schattenwirtschaft Unterschätzt wird von den Befürwortern einer Mehrwertsteuererhöhung zudem ein zentrales Risiko dieser Maßnahme: die Flucht in die Schattenwirtschaft und die moralische Korrumpierung der Menschen. Wenn der reguläre Markt teurer wird, steigt die Attraktivität des informellen Sektors. Besonders anfällig sind personalintensive Branchen, in denen Dienstleistungen an Endkunden erbracht werden. Dies ist vor allem im Handwerk und bei haushaltsnahen Dienstleistungen bedeutsam. Durch zu hohe Steuersätze wird auch das Unrechtsbewusstsein der Bevölkerung ausgehebelt. Schwarzarbeit wird dann nicht mehr als Delikt empfunden, sondern als legitime Selbsthilfe gegen einen gefräßigen Leviathan. Die Menschen verlernen also, sich an Regeln und Gesetze zu halten. Ob es durch die Mehrwertsteuererhöhung zu einer Preis-Lohn-Spirale kommt, ist offen. Es hängt entscheidend vom Verhalten der Geldpolitik ab, ob die Maßnahme inflationär wirkt. Schließlich besteht auch ein konjunkturelles Risiko. Kritik an einer höheren Mehrwertsteuer entzündet sich darüber hinaus an der Verteilungswirkung: Weil Menschen mit niedrigerem Einkommen höhere Teile ihres Einkommens für den täglichen Konsum ausgeben, werden sie überproportional belastet. Das kann zu zunehmendem Frust und zu Wählerwanderungen führen, die extremistische Parteien stärken – zumal, wenn diese Parteien mit niedrigeren Abgaben werben. So gesehen könnte der Vorschlag ein politischer Brandbeschleuniger sein. Möglich ist auch, dass das abermalige Drehen an der Steuerschraube zu Reaktionen ähnlich dem Gelbwestenaufstand in Frankreich führt. Die Menschen funktionieren nicht immer so, wie manche Ökonomen sich das in ihrem theoretischen Steuerschach vorstellen. Falsches Vertrauen in die Politik Das Vertrauen mancher politischer Berater in einen am Gemeinwohl orientierten Staat scheint dennoch unerschütterlich zu sein: Sie ermuntern die Politiker zu kräftigen Steuererhöhungen, weil sie des guten Glaubens sind, dass die zusätzlichen Einnahmen für eine Senkung der direkten Abgaben reserviert werden. Das funktioniert aber ebenso wenig, wie man einem Hund einen Wursthaufen zum Beaufsichtigen anvertrauen kann. Dafür spricht nicht nur die Erfahrung im Parlament, sondern auch die ökonomische Theorie der Politik. Man braucht nur bei William Niskanen, James Buchanan, Gordon Tullock, Anthony Downs oder Northcote Parkinson nachzuschlagen, um zu sehen, dass der Staat keine idealtypische Institution ist, die das hehre Ziel der Gemeinwohlmaximierung verfolgt und die so funktioniert, wie das manche Ökonomen gerne hätten. Wie sehr gutgläubige Ökonomen sich verschätzen können, sieht man am Sondervermögen „Infrastruktur und Klimaneutralität“, das von den Politikern in einen Verschiebebahnhof umfunktioniert worden ist. Auch hier haben die akademischen Steigbügelhalter die Rechnung ohne den politischen Wirt gemacht. Staatsdiener verfolgen eigene Interessen. Sie streben nach einer Ausweitung des Budgets, weil Ansehen, Macht und Einkommen positiv damit verknüpft sind. Die realitätsferne Annahme, staatliche Akteure maximierten uneigennützig das Gemeinwohl, entstammt der klassischen Wohlfahrtstheorie. Die Neue Politische Ökonomie bricht indes mit diesem Idealbild. Sie wendet das ökonomische Verhaltensmodell des rationalen eigennutzorientierten Individuums – den Homo oeconomicus – auf den öffentlichen Sektor an. Politiker streben die Wiederwahl an William Niskanen hat das Modell der budgetmaximierenden Bürokratie begründet. Demnach weiten Behörden als monopolistische Anbieter von Dienstleistungen ihr Budget so lange aus, bis der gesellschaftliche Grenznutzen gegen null geht. Das funktioniert, weil sie Informationsvorsprünge (asymmetrische Informationen) gegenüber dem Parlament ausnutzen können. Nach Northcote Parkinson entfaltet die Verwaltung Eigendynamik, weil Beamte sich durch Berichte, Genehmigungsverfahren und interne Bürokratie gegenseitig Arbeit verschaffen. Dabei werden möglichst viele Stellen für Untergebene statt für Rivalen geschaffen. Parkinsons bekanntes Gesetz besagt: „Arbeit dehnt sich genau in dem Maß aus, wie Zeit für ihre Erledigung zur Verfügung steht.“ Der Wirtschaftsnobelpreisträger James Buchanan hat zusammen mit Gordon Tullock beschrieben, wie Politiker Allianzen mit organisierten Interessengruppen schmieden, um ihre Wiederwahlchancen zu erhöhen. Sie verteilen üppige Wahlgeschenke an eng begrenzte Gruppen, deren Kosten weniger zu spüren sind, weil sie über die breite Masse der anonymen Steuerzahler hinweg streuen. Um der systemimmanenten Expansion von Subventionen und Sozialausgaben Einhalt zu gebieten, forderten Buchanan und Tullock eine Schuldenbremse. Nach Anthony Downs erhöhen Politiker vor Wahlen die Staatsausgaben drastisch, um Wählerstimmen zu maximieren. Die Wähler leiden nach seiner Analyse an „rationaler Ignoranz“: Sie nehmen die langfristigen Kosten von Budgetausweitungen weniger wahr als die kurzfristigen, sichtbaren Wohltaten. „Man muss einen Stöpsel reinstecken …“ Vor diesem Hintergrund sind Vorschläge von Ökonomen, die – statt zum Sparen zu ermahnen – auf eine Verbreiterung der staatlichen Einnahmebasis abzielen, im Politikgeschäft als wissenschaftliche Legitimationsgrundlage stets willkommen, um den Einnahmeappetit stillen und der Ausgabelust frönen zu können. Eine besondere Vorliebe besteht für die Erhöhung von Sozial- und Subventionsausgaben, also für Ausgaben, die eher gegenwartsorientiert sind. Solche Ausgaben haben zunehmend produktive und zukunftsgerichtete Ausgaben zurückgedrängt. Das dokumentieren zum Beispiel der Freiburger Subventionsbericht und der Freiburger Bundesausgabenmonitor. Deutlich wird das in Deutschland an der chronischen Schwäche privater Investitionen, an der maroden Infrastruktur und an den Defiziten im Bildungs- und Forschungssektor. Ökonomen sollten eher über eine Begrenzung von öffentlichen Einnahmen und Ausgaben nachdenken, um die Ausweitung des Staates zulasten privater Initiative zu stoppen, statt als staatliche Einnahmebeschaffer zu fungieren. Es gibt nichts, was Politiker nicht als förderungswürdig deklarieren, wenn man sie mit dem nötigen Geld dafür ausstattet, seien es Computerspiele, die Holzbauweise, landwirtschaftliche Projekte zur Verbrennung von Hähnchenkot oder Denkmäler für sexuell anders Orientierte. Die „eiserne Lady“ Margaret Thatcher, die frühere britische Premierministerin, sagte einmal: „Man muss einen Stöpsel reinstecken, wenn man will, dass die Badewanne sich füllt.“ Tut man das nicht, werden zusätzliche Einnahmen postwendend verfrühstückt. In diese Richtung zielt ein anderer Vorschlag von Ökonomen an die Politik: das Pferd von hinten aufzuzäumen und eine mutige Senkung der direkten Steuern an den Anfang zu setzen. Das würde Politiker zwingen, Sparpläne zu erstellen, indem zum Beispiel allen Ressorts eine globale Minderausgabe auferlegt wird – eine Art „Ministerial-Soli“, wenn man so will. An eine Mehrwertsteuererhöhung sollte als Letztes gedacht werden. Eine echte Entlastung der Leistungsträger durch geringere Sozialbeiträge und Steuern ist dringend geboten, um wieder mehr Wachstum zu generieren und den Wohlstand zu sichern. Das kann nur gelingen, wenn die Staatsausgaben gekürzt werden. Doch sind diese für die Staatsgläubigen unter den Zeitgenossen, zu denen manche Ökonomen zählen, sakrosankt. Analog zu der nach dem französischen Ökonomen Nicolas-François Canard benannten Steuerregel „alte Steuern, gute Steuern“ gilt für sie die Devise „alte Ausgaben, gute Ausgaben“. Hier ist radikales Umdenken erforderlich. Die Kürzung von Subventions- und Sozialausgaben ist das Gebot der Stunde. Erhöhte man stattdessen die Mehrwertsteuer, so bedeutete das unweigerlich noch mehr Staat – und das bei einer Staatsquote von bereits mehr als 50 Prozent! Astrid Rosenschon war Volkswirtin am Institut für Weltwirtschaft in Kiel. Sie ist Mitautorin des regelmäßig erscheinenden Freiburger Subventionsberichts und des Freiburger Bundesausgabenmonitors.