Die ÖDP strengt derzeit in Bayern ein Volksbegehren zur Amtszeitbegrenzung des Ministerpräsidenten an – nicht nur Markus Söders, aber auch. Wie die Partei jüngst mitteilte, gebe es einen „Ansturm“ auf die Unterschriftenlisten. Über genaue Zahlen ist bisher nichts bekannt. Aber selbst in der CSU, die in dem Volksbegehren einen Angriff auf ihren Chef Söder sieht, gibt es wenig Zweifel, dass die für den ersten Schritt nötigen 25.000 Unterschriften zusammenkommen. Danach jedoch, so wird es aus CSU-Kreisen kolportiert, sei für das ÖDP-Vorhaben mutmaßlich Schluss. Eine juristische Prüfung durch das Innenministerium werde ergeben, dass das Volksbegehren nicht zulässig sei, der Verfassungsgerichtshof werde diese Einschätzung im Zweifel bestätigen. Diese Prognose ist zumindest erklärungsbedürftig. Denn die ÖDP greift ja einen Vorschlag auf, den 2018 Söder höchstselbst gemacht hat, der von der Staatsregierung schon einmal geprüft und offensichtlich für verfassungsrechtlich einwandfrei befunden wurde. Das möge schon sein, heißt es aus Söder-nahen Kreisen. Es gebe jedoch einen entscheidenden Unterschied: Im Gesetzentwurf zur Änderung der Bayerischen Verfassung, den die ÖDP zur Abstimmung vorlegen will, werde hervorgehoben, dass „auch Amtszeiten als Ministerpräsident vor dem Inkrafttreten der Verfassungsänderung“ zu berücksichtigen seien. Was ist mit dem Prinzip der freien Wahl? Da die Amtszeit auf zehn Jahre begrenzt werden soll, wäre die Folge: Söder dürfte 2028 nicht mehr antreten. Das, so sagen seine Leute, mache aus dem Entwurf nicht nur eine „Lex Söder“, sondern verstoße auch gegen das rechtsstaatliche Rückwirkungsverbot. Zudem wird ins Feld geführt – nicht nur von der CSU, sondern auch von den Freien Wählern oder den Grünen –, dass eine Amtszeitbegrenzung schwerlich mit dem demokratischen Prinzip der freien Wahl vereinbar wäre. Was sagen Juristen? Josef Franz Lindner, Verfassungsrechtler von der Universität Augsburg, meint, eine Amtszeitbegrenzung als solche und die dafür notwendige Verfassungsänderung seien mit der Bayerischen Verfassung wie mit dem Grundgesetz vereinbar. Auch könne ein Volksbegehren auf die Änderung der Verfassung zielen. Das hat der Bayerische Verfassungsgerichtshof 1999 hervorgehoben – im Zuge des erfolgreichen Volksbegehrens zur Abschaffung des Bayerischen Senats, das ebenfalls von der ÖDP initiiert und von der CSU angezweifelt worden war. Demokratie ist „Macht auf Zeit“ Lindners Augsburger Juristenkollege Michael Kubiciel ist sich dieser Vorgeschichte natürlich bewusst. Man könne sich allerdings fragen, ob und aus welchen Gründen der zweimalige Erfolg bei demokratischen Wahlen ein Argument dafür sein solle, dass der Kandidat seine Wählbarkeit verliere. Dies schränke nicht nur seine Rechte ein, sondern auch die der Fraktionen – und damit das Demokratieprinzip. Dass Demokratie „Macht auf Zeit“ verleihe, wie es im Volksbegehren der ÖDP heißt, sei jedenfalls kein Argument für eine Amtszeitbeschränkung, denn für die zeitliche Begrenzung sorgten ja schon die Wahl zum und im Landtag sowie die Möglichkeit der Abwahl. Der Bayreuther Staatsrechtler Markus Möstl kommt zu der vorläufigen Einschätzung, dass Amtszeitbegrenzungen für Regierungschefs in einem parlamentarischen Regierungssystem, in dem der Regierungschef vom Parlament und nicht vom Volk gewählt wird, „eigentlich ein Fremdkörper“ seien. Ob allein hieraus schon folge, dass ein auf die Änderung der Verfassung abzielendes Volksbegehren zur Einführung einer solchen Amtszeitbegrenzung gegen den änderungsfesten Kern der Verfassung – also deren demokratische Grundgedanken – verstößt, müsse man näher prüfen. „Schwierige Rechtsfragen ohne Präzedenzfall“ Für auf jeden Fall problematisch halte er es, wenn ein Volksbegehren samt Volksentscheid die Wiederwahlmöglichkeiten eines amtierenden Ministerpräsidenten einschränken könne, Stichwort Rückwirkungseffekt. Die Bayerische Verfassung kenne die Möglichkeit einer plebiszitären Auflösung des Landtags, nicht aber ein Personalplebiszit über den Ministerpräsidenten, zu der ein Volksbegehren über „nachträgliche“ Amtszeitbegrenzungen de facto mutieren würde. Es könne deswegen „gut sein“, so Möstl, „dass man zum Ergebnis kommen könnte, dass ein Volksbegehren über die Einführung von Amtszeitbeschränkungen nur in die Zukunft wirken darf“. Allerdings seien das „schwierige Rechtsfragen ohne Präzedenzfall“. Kubiciel hingegen findet das Rückwirkungsargument nicht allzu triftig. Wenn man mit dem rechtsstaatlichen Prinzip des Vertrauensschutzes argumentiere (das, vereinfacht gesagt, beinhaltet, dass die „Spielregeln“ nicht während des Spiels geändert werden dürfen), stelle sich die Frage, wessen Vertrauen hier geschützt werden solle: das des Kandidaten auf unbeschränkte Wahl nach dem erstmaligen Erfolg 2018? Das der Fraktion? Oder der Wähler? Ein Blick nach Amerika Dem Argument stehe entgegen, dass ein etwaiges Vertrauen in Demokratien nie unbegrenzt in die Zukunft weise, sondern durch Wahlen begrenzt werde. In den Vereinigten Staaten habe man daher im 22. Verfassungszusatz extra klargestellt, dass die seinerzeit neue Amtszeitbegrenzung nicht für schon gewählte Präsidenten gelte. Derlei könnte man auch in Bayern ergänzen, regt Kubiciel an, wollte man den Eindruck vermeiden, dass es sich beim Volksbegehren um eine „Lex Söder“ handele. Lindner wiederum sieht das Problem nicht im Rückwirkungseffekt an sich, sondern im Zeitpunkt, zu dem dieser gegebenenfalls manifest würde. Je nach Eingang des ÖDP-Antrags beim Innenministerium und Ausschöpfung der Fristen könnte der Volksentscheid erst Anfang 2028 stattfinden. Dann jedoch seien die Parteien schon mitten in den Vorbereitungen für die Landtagswahl 2028. Es würde also in ein laufendes politisches Verfahren eingegriffen, was schwierige verfassungsrechtliche und organisatorische Fragen aufwerfe – die CSU müsste womöglich einen „Schattenkandidaten“ in der Hinterhand haben. Man könne allerdings, so Lindner, auch argumentieren, dass, wenn der Souverän die Amtszeitbegrenzung wolle, sich dann die Parteien auch kurzfristig darauf einstellen können müssten.