Die Legitimation staatlichen Handelns ist seit jeher mit der Frage verknüpft, welche Aufgaben die öffentliche Hand leisten sollte. Die europäischen Nationalstaaten in ihrer heutigen Gestalt sind ohne die Absicherung einer öffentlichen Versorgung bestimmter Güter und Dienstleistungen nicht denkbar. Gemeint sind neben Sicherheit und Verteidigung eben auch solche Güter, die von Marktakteuren nicht zufriedenstellend bereitgestellt werden: Bildung, Gesundheitsversorgung, Strom, Wasser oder soziale Absicherung. Den ersten Entwicklungsstufen der europäischen Nationalstaaten war eine positive Definition von Staatsaufgaben fremd. Zu Beginn ging es um die Konsolidierung autonomer Herrschaft über ein definiertes Territorium. Der „Polizeystaat“ in historischer Perspektive – die weitgehend der Zeit des fürstlichen Absolutismus entspricht – stabilisierte die effektive Ausübung staatlicher Macht. Von dort verlagerte sich die Debatte über staatliche Aufgaben im 18. und 19. Jahrhundert hin zur Kontrolle staatlicher Macht. Aus Untertanen wurden Bürger. Auf dieser Stufe des entstehenden Rechtsstaats wird staatliches Handeln durch die Gewaltenteilung und die Bindung staatlicher Tätigkeit an das Gesetz eingeschränkt. Nach liberalem Verständnis soll der Staat die Freiheit der sozialen Beziehungen garantieren, sich gegenüber seinen Bürgern sonst aber zurückhalten. Die im 19. Jahrhundert entfesselten wirtschaftlichen Dynamiken und Ungleichheiten mündeten schließlich in die Entstehung des Wohlfahrtsstaats. Bevölkerungswachstum, Industrialisierung und die Ausdehnung der städtischen Lebensformen kennzeichneten den industriell-technischen Wandlungsprozess. Das Gemeinwohl konnte nicht mehr automatisch als „unintended consequence“ aus der individuellen Freiheit hervorgehen; stattdessen musste es aktiv geschaffen werden, selbst unter Bedingungen von Freiheit. Die Verwirklichung liberaler, das heißt jedem Individuum gleichermaßen zukommender Freiheiten hing zunehmend von der Begrenzung privater Autonomie, der tatsächlichen Bereitstellung öffentlicher Güter durch die öffentliche Hand und der hierfür erforderlichen Umverteilung von Ressourcen ab. Nationalstaatliche Daseinsvorsorge als Ursprung öffentlicher Güter Konkret rückte im 19. Jahrhundert in den romanischen Ländern die staatliche Bereitstellung öffentlicher Güter unter dem Begriff „service public“ (servizio publico, servicio público) in den Mittelpunkt. Wahrscheinlich hat kein anderer Mitgliedstaat der Europäischen Union eine derart geschlossene, vom Staat her gedachte Konzeption der öffentlichen Dienstleistungen herausgebildet, wie sie sich in Frankreich mit dem Begriff des service public verbindet. Dahinter steht die Auffassung, dass der Staat sich nicht allein als Träger der öffentlichen Gewalt, sondern mehr als Träger öffentlicher Dienstleistungen gegenüber seinen Bürgern legitimieren soll. In Deutschland prägt Ernst Forsthoff in den 30er-Jahren für die expandierende Leistungsverwaltung den Begriff der Daseinsvorsorge, wobei er bei seiner Herleitung des „leistungsfähigen Staates“ explizit auf den service public und seine Entwicklung in Frankreich einging. Forsthoff sah es als zwangsläufig an, dass sich eine staatliche Vorsorge zum Nutzen des nichtautarken, sozial bedürftigen Bürgers entwickelte. Die Verhältnisse des städtischen Lebens, Wohn- und Arbeitsbedingungen der Industriegesellschaft verweisen den Einzelnen auf die Hilfe anderer, auf die allgemeinen Ordnungsverhältnisse, wenn es um die Befriedigung seiner Lebensbedürfnisse geht. Ökonomen finden im 20. Jahrhundert mit den Begriffen von Externalität und öffentlichem Gut analytische Kategorien, um staatliche Bereitstellung zu motivieren, wenn der Markt sie nicht befriedigend sicherstellt. Nach dem Zweiten Weltkrieg variierte die Vorstellung über die Reichweite des fürsorglichen Wohlfahrtsstaats. Gerade in Frankreich griff der Staat massiv in Wirtschaft und lebensnahe Bereitstellung öffentlicher Güter ein, verstaatlichte eine Reihe von Großbetrieben. Für den Wirtschaftshistoriker Gerald Ambrosius standen sich am Beginn des europäischen Integrationsprozesses Staaten mit unterschiedlichen Perspektiven im Hinblick auf Umfang und Funktion öffentlicher Leistungserbringungen gegenüber: einerseits Frankreich und Italien mit zentralstaatlichem Aufbau und ausgeprägtem Staatsinterventionismus, mit großen Staatskonzernen von strategischer Bedeutung für den gesamtwirtschaftlichen Modernisierungsprozess; andererseits Deutschland und die Niederlande mit föderativem Staatsaufbau und liberaler Wirtschaftspolitik, mit dezentral organisierten öffentlichen Unternehmen, die stärker marktbezogen agierten und nur bedingt als Instrumente gesamtwirtschaftlicher Steuerungspolitik dienten. Mit dieser heterogenen Ausgangslage in den Nationalstaaten entfaltete der europäische Integrationsprozess ein Profil der öffentlichen Versorgung in drei Phasen. Erste Phase: Bürgerfernes Brüssel Die erste Phase reicht von der Nachkriegszeit bis in die 90er-Jahre und ist von der Beschränkung der Europäischen Gemeinschaften auf sicherheits- und wirtschaftspolitische Motive geprägt. Die europäische Idee dieser Phase ist die des „mutual constraint“ und der Marktschaffung. Mutual constraint sicherheitspolitisch, Marktschaffung ökonomisch. Dabei wurde die Limitierung in puncto öffentlicher Versorgung von Beginn an kritisch gesehen. Der Spaak-Report von 1956, das zentrale Dokument auf dem Weg zu den Römischen Verträgen, hatte eine Ratio für die Größenvorteile gemeinsamen Handelns in Bezug auf öffentliche Güter angeboten. Er schlug einen Investitionsfonds vor, um Projekte im „europäischen Interesse“ zu finanzieren. Jedes westeuropäische Land sei für sich genommen zu klein, um selbständig komplexe Großprojekte zu entwickeln. Insgesamt fehlte es der Europäischen Gemeinschaft in dieser Phase der europäischen Integration an Möglichkeiten, die Gemeinschaft als Anbieter öffentlicher Güter in Stellung zu bringen. Zentrale Kompetenzen in Verbindung mit öffentlicher Versorgung blieben in nationaler Hand: Verteidigung, Soziales, Sicherheit, Bildungs- und Familienpolitik. Die Bürger kamen mit der Europäischen Gemeinschaft kaum in Berührung. Das war von den Nationalstaaten durchaus so gewollt. Brüssel sollte kalt bleiben, damit der Nationalstaat das Herz umso mehr erwärmen könnte, konstatiert der Historiker Kiran Patel. Stattdessen entwickelten sich viele Mitgliedstaaten erstaunlich rasch zu kollektiven Versicherungsgemeinschaften, die sich um medizinische Versorgung, sozialen Wohnungsbau, Ausbildung, Renten und vieles mehr kümmerten. Das band die Bevölkerung Europas finanziell und psychisch so fest an ihren jeweiligen staatlichen Sozialversicherer, dass der Europäischen Gemeinschaft wenig zu verteilen blieb: Die Montanunion bemühte sich um eine Verbesserung der Sicherheit am Arbeitsplatz und legte Fortbildungsprogramme für Arbeitslose auf. Erst ab den 70er Jahren spielte der Europäische Sozialfonds eine gewisse Rolle, der Beihilfen bereitstellte für Arbeitskräfte, um eine neue Beschäftigung zu finden. Die redistributiven Anteile dieser Politik blieben aber fest in nationaler Hand. Einzige Ausnahme war die Agrarpolitik. Das ausgeklügelte Geflecht aus Subventionen, Einfuhrzöllen und Produktionshilfen ließ für die Bauern so etwas wie einen europäischen Wohlfahrtsstaat entstehen. Nach dem Krieg machten die Landwirte noch bis zu 40 Prozent der Erwerbstätigen aus. Die Kriegserfahrungen hatten die Nahrungsmittelversorgung zu einem öffentlichen Gut gemacht. Es galt, das durch Subventionen nach innen und Protektion nach außen zu sichern. Zweite Phase: Deregulierende Europäisierung der Daseinsvorsorge Die zweite Entwicklungsphase europäischer öffentlicher Güter wird mit der deregulierenden Umkehr seit den 80er-Jahren in Gang gesetzt. Gerade die Briten, von Thatcher bis Cameron, forderten ein Europa, „das abliefert“. Seitdem begannen Politiker in wiederkehrender Regelmäßigkeit vom „Europa der Ergebnisse“ oder der „Projekte“ zu sprechen. Mit Projekten konnte freilich vieles gemeint sein: ein Binnenmarkt, Studentenaustauschprogramme, eine gemeinsame Währung, Arbeitsplätze. In den Fokus rückten die wirtschaftlichen Bereiche der Daseinsvorsorge, namentlich die Telekommunikationsdienste und -netze, der Postsektor und der Energiesektor. Nach dem Mauerfall und der Integration der ehemaligen Sowjet-Volkswirtschaften in die internationale Arbeitsteilung wurde die Europäische Kommission mutiger. Sie veröffentlichte in den 90er-Jahren Weißbücher, um sich regulatorisch die Hoheit über die Daseinsvorsorge anzueignen. Das stieß auf Gegenwehr der Mitgliedstaaten. Später wurde in den europäischen Verträgen trotzdem eine Vorschrift aufgenommen, die der EU eine Zuständigkeit für öffentliche Leistungen gibt – aber nur für wirtschaftliche. Transport, Energie, Kommunikation waren zukünftig regulatorisch von der EU gesteuert, aber soziale und kulturelle Daseinsvorsorge sicherten weiterhin die Mitgliedstaaten. Der liberalisierende europäische Rahmen vereinheitlichte die Bedingungen für die mitgliedstaatliche Daseinsvorsorge. Deregulierung im Interesse von Binnenmarkt und Wettbewerb geriet hierbei in ein Spannungsverhältnis zur mitgliedstaatlichen Organisation von Daseinsvorsorge und ließ nachvollziehbar die Souveränitätsfrage in neuer Form virulent werden: Geht es doch bei der Daseinsvorsorge gerade um Aufgaben, die kraft staatlicher Souveränität dem bloßen Marktgeschehen entzogen sein sollen. Die Bürger kamen der EU durch den deregulierenden Impuls jedoch nur mittelbar näher. Strom, Gas oder Wasser kamen weiter von nationalen Akteuren, aber reguliert durch Europa. Staatliche Anbieter wurden durch private verdrängt, der Bürger profitierte von kompetitiven Preisen auf deregulierten Märkten. Kommissionspräsident Barroso forderte „eine bürgernahe Agenda: konkrete Ergebnisse für Europa“. Als eine der wichtigsten Maßnahmen dieser Agenda wurden die Telefongesellschaften gezwungen, die Roaming-Gebühren für Telefonate innerhalb Europas stark zu senken. In diese Phase fällt auch das für den Bürger bis heute spürbarste durch Europa geschaffene öffentliche Gut: die gemeinsame Währung. Sie übersetzt die anfängliche europäische Idee der Abschaffung von Barrieren auf die Ebene des Zahlungsmittels. Standen Marktöffnung durch Grundfreiheiten – Arbeit, Niederlassung, Dienstleistungen – in der ersten Phase im Vordergrund, vertieft die Währung die realwirtschaftliche Verflechtung. Die Europäische Zentralbank stand lange Zeit in der Antiinflationstradition der Bundesbank, sodass sich für deutsche Bürger durch die wirtschaftliche Stimulanz des Euro nur Vorteile einstellten – bis die Währung durch disparate nationale Fiskal- und Wirtschaftspolitik unter Druck geriet. Dritte Phase: Krisen als Motor für europäische öffentliche Güter Die dritte, bis heute andauernde Phase wird mit der Bankenkrise und Staatsschuldenkrise eingeläutet. Sie markieren Episoden in der Entwicklung europäischer öffentlicher Güter mit Licht- und Schattenseiten. Zunächst setzt sich die Einsicht des Spaak-Reports von 1956 durch, wonach Mitgliedstaaten allein nicht mehr in der Lage sind, Marktstabilität und Krisenbewältigung zu gewährleisten. Europäische öffentliche Güter sind genau solche Güter: Ihr Nutzen reicht über Grenzen hinaus, ihre Risiken treffen Europa insgesamt, und nationale Alleingänge reichen für ihre Sicherung nicht mehr aus. Finanzmarkt- und Bankenregulierung werden europäisiert, fiskalpolitische Steuerung wird stärker zentralisiert. Mit der „Draghi-Bazooka“ macht sich die Europäische Zentralbank zum Retter der Gemeinschaftswährung. Aber die neue Tendenz geht darüber hinaus. Das Europa der ersten Phase war – mit Ausnahme der Agrarpolitik – Sache der Eliten: Freizügigkeit dient der mobilen, der kosmopolitischen Elite oder hilft denjenigen, die nichts zu verlieren haben. Erst als die EU anfing, diejenigen zu schützen, die zu Hause blieben – der französische Klempner oder der deutsche Facharbeiter –, beginnt die EU ein gutes Tauschgeschäft für die Mehrheit zu werden. Sie projiziert eine EU, die nicht nur öffnet, sondern zugleich auch schützt, lenkt und begrenzt, um die Interessen derer zu wahren, die einer ungebremsten Globalisierung nicht gewachsen sind. Zum Vorschein kommt in den letzten Jahren zunehmend eine EU als Anbieter von Schutz an ganz unterschiedlichen Fronten: In der Migrationskrise wird die EU stärker als zuvor im Außengrenzschutz aktiv, schafft mit Frontex eine Agentur mit 3000 eigenen Grenzbeamten, zusätzlich zum mitgliedstaatlichen Außenschutz. Eine Reform des dysfunktionalen Asylsystems begrenzt die Asylaufnahme und balanciert nationale Egoismen aus. In der Pandemie organisiert die Union Impfstoffbeschaffung gegen nationale Kleinstaaterei und macht Gesundheitsversorgung im Krisenfall europäisch. In der Energiekrise administriert sie Versorgungsengpässe und sorgt mit einer europäischen Übergewinnsteuer für einen überstaatlichen Ausgleich zwischen Krisengewinnern und -verlieren. Waren in den tiefgreifenden Ölkrisen der 70er-Jahre noch alle Mitgliedstaaten auf sich allein gestellt, agiert die EU bei ökonomischen Schocks jetzt koordiniert und solidarisch: Der milliardenschwere EU-Corona-Aufbaufonds stabilisierte und schützte die besonders hart getroffenen Mitglieder. Schutzschild um die Industrie Durch Anpassungen in ihrer Handelspolitik reagiert die EU auf globale Linienverschiebungen vom Freihandel zur Geoökonomie und wird so zunehmend zum Garanten wirtschaftlicher Autonomie. Denn ungeschützte Marktöffnung und wirtschaftliche Verflechtung treffen einen wunden Punkt, wenn Abhängigkeiten von anderen als Waffe eingesetzt werden. Wo unfaire Marktpraktiken und Subventionen die Wettbewerbsfähigkeit der europäischen Industrie untergraben, tritt die EU mit robusten Handelsschutzinstrumenten auf den Plan, legt damit einen Schutzschild um Industrie und eben jene Arbeitnehmer, die dem neuen geoökonomischen Kräftespiel ausgeliefert sind. Die marktschließende EU geriert sich als schützende Hand. Das stärkt das fürsorgende Profil der EU. Möglich wird dies auch, weil wirtschaftspolitischer Protektionismus sich in den vergangenen Jahren von den Innengrenzen an die Außengrenzen verlagert: Es geht nicht mehr gegen die Polen und Bulgaren („Die bulgarischen Leiharbeiter nehmen uns unsere Arbeitsplätze weg“), wie es Großbritannien und Irland besonders bewegt hatte. Damit kann sich Brüssel nun zum Sachwalter eines einheitlichen europäischen Gutes machen, indem es europäische Interessen nach außen verteidigt. Der Schutz gegen eine ungebremste Globalisierung und geoökonomische Rivalen ist gleichwohl kostspielig, wie die Erfahrung mit der Agrarpolitik der ersten Phase lehrt. Deren interventionistische Schutzpraxis zugunsten europäischer Bauern migriert inzwischen in viele weitere Bereiche: Einfuhrzölle sind auf Rekordniveau, Subventionspraktiken werden ausgebaut. Erst während der Pandemie, dann in der Energiekrise, inzwischen schwerpunktmäßig, um Strompreise niedrig zu halten. Notwendig wurden sie, nachdem der russische Angriffskrieg schonungslos offenlegte, wie wenig die EU ihre Energieversorgung bisher als europäisches Gut begreift. Versammelte die Montanunion die Mitgliedstaaten einst um Kohle als gemeinsamen Energieträger, hatten erneuerbare Energien als Motor einer Energieunion lange keine europäische Zugkraft. Das ändert sich gerade – mit dem aktuellen Ölpreisschock als zusätzliche Erkenntnishilfe –, muss in der Übergangsphase hin zu einer klimaneutralen Wirtschaft aber durch staatliche Unterstützung teuer erkauft werden. Die EU als Friedensbringerin über Europa hinaus? Es sind die externen Herausforderungen, die das Proprium europäischer Gemeingüter sichtbar machen. Die MAGA-Politik von US-Präsident Donald Trump verabschiedet eben jene internationale Ordnung, in der die USA Freihandel garantierten und die „Pax Americana“ als globales öffentliches Gut anboten. Im Vergleich zu den Nationalstaaten steht die EU als eigenständiger Akteur gegen Krieg und Hunger bisher nur in der zweiten Reihe. Mit den Entwicklungen der vergangenen Jahre könnte die EU eines ihrer Anfangsversprechen einlösen: die „Pax Europaea“ als Friedensbringerin – auch über Europa hinaus. Wenn die EU ihre Existenz damit rechtfertigen kann, dass kollektive Sicherheit mehr als nur die anfängliche „mutual constraint“ ihrer Gründungsidee bedeutet, wächst sie in genuine Staatsaufgaben hinein. Militärische Sicherheit bietet den augenscheinlichen Schritt der EU hin zu einem werdenden Anbieter von Sicherheit als öffentlichem Gut. Was ökonomisch durch Größenvorteile ohne groß nachzudenken einleuchtet – kein Binnenmarkt ist so fragmentiert wie der für Verteidigungsgüter –, scheitert in der Umsetzung an der über Jahrzehnte zementierten nationalen Prärogative für Verteidigungsangelegenheiten. Im Bereich der äußeren Sicherheit verdeutlicht ein Vergleich der aufsummierten Verteidigungsausgaben von den EU-Mitgliedstaaten (380 Milliarden Euro) und Russlands (rund 190 Milliarden Euro) die Potentiale, die in einer Überwindung national fragmentierter Beschaffung und Planung liegen. Europäisches Gemeinwohl: Logos und Pathos Europäische Gemeinwohlbemühungen lassen sich mit Verweisen auf ökonomische Effizienz und geopolitische Vernunft nur rationalisieren, aber nicht mit Herz und Seele füllen. War das Böckenförde-Diktum auf den freiheitlichen Nationalstaat gemünzt, gilt es für das fragile Gebäude der EU erst recht. Ein Europa, das öffentliche Güter bereitstellt und so Freiheit schützt und wirtschaftlichen Wohlstand und sozialen Fortschritt miteinander verbindet, lebt von Voraussetzungen, die es selber nicht garantieren kann. Eine exponierte EU lässt Kehrseiten sichtbar werden, welche die Legitimität zentralisierter öffentlicher Güter infrage stellen. In Bankenkrise, Staatsschulden, Energiekrise wird die EU eben nicht nur zur Schutzmacht, sondern auch zum Umverteiler finanzieller Ressourcen – zwischen Mitgliedstaaten oder zwischen privaten Akteuren. „Moral hazard“ ist ein Folgeproblem, das populistische Diskurse, häufig auch in Form von Neiddebatten, befeuert. Die Bankenkrise brachte die Linke auf, die Staatsschuldenkrise die Rechte, die Entstehung der AfD war die Folge. Die Solidarität war erzwungen, sie kam nicht von Herzen, beobachtet der niederländische Historiker Luuk van Middelaar. Die deutsche Boulevardpresse forderte 2010 die Griechen zum Verkauf der Akropolis auf, woraufhin die Griechen die Deutschen an die Verbrechen der deutschen Besatzer erinnerten. Europäische öffentliche Güter, die nicht auf dem Fundament gemeinsamer Überzeugungen erwachsen, stehen auf tönernen Füßen. Dahinter schwelt die Frage, die schon der italienische Politiker Massimo d'Azeglio nach der nationalen Einigung 1861 formuliert hatte: „Wir haben Italien geschaffen, jetzt müssen wir Italiener schaffen!“ D’Azeglios Selbstvergewisserung auf ein gemeinsames Europa im 21. Jahrhundert zu übertragen, heißt zum einen: Das bloße rechtliche Überstülpen von Aufgaben des Nationalstaates auf das Normen- und Institutionengerüst der EU macht aus Dänen, Deutschen, Italienern, Polen, … noch keine Europäer. Negiert werden kann letztlich nicht, was Ferdinand Tönnies als die emotionale Gemeinschaft gegenüber der zweckrationalen Gesellschaft beschrieben hat. Der Nationalstaat behält weiter seine Bindungskraft bei Fragen des Sozialen, der Familie, der Staatsbürgerschaft, der Kultur. Zum anderen: Nationale und europäische öffentliche Güter stehen außer Konkurrenz und sind nicht Gegensätze, sondern Komplementäre. Das Subsidiaritätsprinzip zieht daher keine statische Grenze: Mit den öffentlichen Gütern selbst wandelt sich auch die Ebene ihrer wirksamen Sicherung – europäisch dort, wo Krisen, Skaleneffekte und Abhängigkeiten nationale Lösungen überfordern; mitgliedstaatlich dort, wo Nähe, demokratische Legitimation und soziale Bindung tragen. In Worte fasste dies Lionel Jospin: „Ich bin Franzose. Ich fühle mich als Europäer.“ Nationaler Patriotismus und europäischer Patriotismus stehen einander nicht entgegen. Die aktuellen Verschiebungen in der geopolitischen Tektonik können nicht nur zweckrationale Bindung, sondern auch emotionale Gemeinschaft entstehen lassen. Je deutlicher sich die Welt in kontrastierende Ordnungsmodelle auseinanderentwickelt, desto weniger bleibt Europa nur Binnenmarkt, Rechtsraum oder Zweckverband. Weltweit leben mehr Menschen in Autokratien als in Demokratien – Tendenz steigend. Gerade dadurch gewinnt das europäische Wertefundament neue Konturen. Demokratie, Rechtsstaatlichkeit, offene Öffentlichkeit, Minderheitenschutz und digitale Selbstbestimmung sind dann nicht bloß abstrakte Vertragswerte. Sie werden zu Gütern, die geschützt und im Alltag erfahrbar gemacht werden müssen. Das gilt besonders dort, wo Bedrohungen kollektiv erlebt werden. Der russische Angriffskrieg hat Sicherheit wieder zu einer europäischen Erfahrung gemacht. Digitale Abhängigkeiten zeigen, dass Freiheit im 21. Jahrhundert auch von Cloud-Infrastrukturen und Plattformmacht abhängt. Damit entstehen Logos und Pathos europäischer öffentlicher Güter zugleich. Der Logos liegt in der nüchternen Einsicht, dass manche Güter nur gemeinsam gesichert werden können: Verteidigungsfähigkeit, Energiesicherheit, stabile Märkte, Klimaschutz, digitale Souveränität. Pathos entsteht dort, wo diese Güter nicht nur als technische Problemlösungen erscheinen, sondern auch als Ausdruck eines gemeinsamen europäischen Selbstverständnisses. Ein sicherer Kommunikationsraum, eine demokratische digitale Ordnung, gemeinsames Sicherheitsbedürfnis und Verteidigung sowie ambitionierter Klimaschutz können dann mehr sein als Politikfelder. Sie können zu Erfahrungsräumen europäischer Zugehörigkeit werden. Der Übergang von Gesellschaft zur Gemeinschaft wird wahrscheinlicher.